Tõnu Kolts: riigi kasvavast sekkumisest isikute põhiõigustesse
2025 - 07 - 30
Artikli autor: Tõnu Kolts
Artikkel ilmus 30. juulil 2025 ERR-is.
Maksu- ja tolliamet sekkub isiku õigusesse vabalt korraldada oma varalist tegevust ja kavandada ettevõtlust, kirjutab Tõnu Kolts.
Viimasel ajal on sagenenud juhtumid, kus riigiasutused on hakanud ulatuslikumalt sekkuma isikute põhiõigustesse, tuginedes ebamäärastele või ebapiisava seadusliku aluseta tõlgendustele.
Näiteks on avalikkuses tekitanud kriitikat praktika, et riigiasutus küsib isiku pangakontoandmeid täitmisregistri kaudu ilma selge ja konkreetse seadusliku aluseta, millele viitas kriitiliselt ka õiguskantsler Ülle Madise. Mitmel juhul on pidanud olukorda tasakaalustama ka president Alar Karis, jättes välja kuulutamata seadusi, mille põhiseaduspärasus on olnud küsitav.
Sarnast murettekitavat suundumust võib täheldada ka maksu- ja tolliameti (MTA) maksustamispraktikas. Täpsemalt väärib kriitilist tähelepanu, kuidas MTA on asunud kohaldama tulumaksuseaduse üldist kuritarvituste vastast sätet (TuMS § 51) viisil, mis ei ole kooskõlas seaduse sõnastuse, seletuskirja, seadusandja tahte, kohtupraktika ega teadustöödega.
MTA tõlgendus, mis moonutab seaduse sisu
Tulumaksuseaduse § 51 võeti vastu 2018. aasta lõpus osana Euroopa Liidu maksustamise vältimise vastaste meetmete direktiivi (ATAD) ülevõtmisest. Säte jõustus 1. jaanuarist 2019.
Seadusandja eesmärk oli kehtestada üldnorm kuritarvituste vastu ehk vahend erandlike juhtumite tarbeks, mitte iseseisev maksustamisalus. Seletuskirjas rõhutatakse, et § 51 rakendamiseks peavad olema täidetud konkreetsed sisulised eeldused, ning selle kasutamine on mõeldud vaid juhtudeks, mille puhul muude maksusätete formaalne järgimine viib tulemusele, mis on vastuolus maksusüsteemi eesmärgiga.
Oluline on märkida, et esialgses eelnõus olid ette nähtud ka eraldi rakendusnormid nii juriidiliste kui ka füüsiliste isikute kohta. Juriidiliste isikute puhul jäi rakendusnorm (TuMS § 54¹) seadusesse alles. Füüsiliste isikute puhul oli algselt kavandatud TuMS § 12 lg 4, mis oleks võimaldanud § 51 kohaldamist näiteks siis, kui isik annab vahetult enne müüki vara mitterahalise sissemaksena äriühingusse. See säte jäeti riigikogu menetluses seadusest aga teadlikult välja.
Seega on seadusandja väljendanud oma tahet: füüsiliste isikute puhul selliste tehingute maksustamiseks ei olnud kavatsetud § 51 alusel maksukohustust kehtestada. Maksustamise alus peab tulema seadusest, see ei tohi tuleneda riigiasutuse tõlgendusest ega asutuse siseselt kujunenud käsitlusest.
Milles seisneb probleem?
Probleem ei seisne üksnes normi formaalses tõlgendamises, vaid selles, kuidas MTA seda praktikas rakendab.
Näiteks kui füüsiline isik annab talle kuuluva vara – kinnisvara või osaühingu osad – mitterahalise sissemaksena enda ettevõttesse (mis on seaduse kohaselt maksuvaba tegevus), mis seejärel võõrandatakse eesmärgiga ühingut kapitaliseerida ja saadud tulu ettevõtluses kasutada, käsitleb MTA seda toimingut kui võimalikku kuritarvitust. Seda isegi juhul, kui tehing on dokumentaalselt tõendatud ning sellel on selge äriline ja majanduslik eesmärk.
Selline käsitlus põhineb arusaamal, et juba pelgalt maksukohustuse edasilükkamine kujutab endast maksueelist. Kuid see on vastuolus Eesti tulumaksusüsteemi ülesehitusega, kus kasumi maksustamine toimub eelkõige selle väljamaksmisel, mitte tekkimisel. Tulumaksu edasilükkamine on süsteemne eripära, mitte erandlik kõrvalekalle.
Kui maksuhaldur soovib hakata maksustama realiseerimata kasumeid, tuleb see selgelt sätestada seaduses. Üldnorm, nagu TuMS § 51, ei saa olla iseseisev maksustamisalus olukorras, kus seadusandja on välistanud selle rakendamise või ei ole seda ette näinud. Maksustamiseks peab alati olema selge seaduslik alus. Vastasel juhul loob haldusorgan de facto maksukohustuse väljaspool seadust.
Põhiõigused surve all
Eesti põhiseadus kaitseb igaühe õigust tegeleda ettevõtlusega (§ 31) ning tagab õiguse omandile (§ 32). Maksuhalduri praktika, mille kohaselt õiguspärane ja äriliselt põhjendatud tehing võib osutuda maksustatavaks pelgalt seetõttu, et selle tulemuseks on seaduslik maksueelis, sekkub neisse põhiõigustesse ebaproportsionaalselt.
Lisaks tuleneb põhiseaduse § 13-st riigi kohustus tagada õiguste ja vabaduste kaitse ka haldusmenetluses. See eeldab õiguskindlust ja ettenähtavust: isik peab saama oma tegevust planeerida teadmises, millised on sellega kaasnevad maksutagajärjed. Kui maksustamine tugineb riigiasutuse sisesele praktikale või tõlgendusele, mitte seaduses sätestatud alusele, on tegemist õigusriigi põhimõtete tõsise riivega.
Aeg sekkumiseks?
TuMS § 51 on vajalik tööriist maksukuritarvituste tõkestamiseks, kuid selle rakendamine ei tohi muutuda vahendiks õiguspäraste ja äriliselt põhjendatud tehingute maksustamiseks. Kui maksuhaldur laiendab seaduse tähendust viisil, mida seadusandja ei ole ette näinud ega heaks kiitnud, siis ei ole küsimus enam üksikutes maksuõiguslikes vaidlustes, see on küsimus õigusriigi toimimise ja võimude lahususe kohta.
Kuni riigikogu ei ole selgesõnaliselt sätestanud TuMS § 51 maksustamise aluseid ja selget tõlgendust, saavad maksumaksjad oma õigusi kaitsta alles pärast maksustamist. Selleks ajaks on nii majanduslik kui ka õiguslik kahju sageli juba sündinud.
On oluline, et riigiasutused ja institutsioonid, kelle ülesanne on põhiseadusliku korra tagamine, pööraksid tähelepanu sellele, kuidas maksuhaldur TuMS § 51 praktikas tõlgendab ja kohaldab. Küsimus ei ole ainult konkreetsetes vaidlustes, vaid usaldusväärses ja etteaimatavas maksukeskkonnas, mis on samuti üks õigusriigi aluseid.